浅议高校内部控制审计

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内容摘要:内部控制与内部审计相辅相成,实施内部控制审计是落实内部控制的重要手段,是落实高校内部审计转型的一个重要方向,是提升学校管理水平的一个具体措施。但是目前存在的主要问题是思想上重视程度不够,技术上审计力量不足,理念上审计尚未转型。本文提出了要做好内部控制审计的思路,首先学校要构建内部控制体系,使内部控制审计有依据,审计部门要整合审计,抓住内控关键点,推进内部控制审计。

关键词:内部控制审计  必要性  内部控制体系  措施

 

《浙江省人民政府关于进一步加强内部审计工作的意见》(浙政发〔201517号)明确提出,要充分发挥内部审计推动价值增值的作用,积极开展绩效审计、管理与风险审计,通过揭隐患、促管理、增效益,保障各项政策制度落实,促进单位经营管理目标实现。为使《行政事业单位内部控制规范(试行)》在高校发挥其应有的作用,开展内部控制审计势在必行。

一、实施内部控制审计的必要性

内部控制和内部审计都是学校治理的重要组成部分,内部控制和内部审计是相辅相成的关系。实施内部控制审计,也就是为了确保内部控制横向到边,纵向到底,不留死角 执行有效。

(一)实施内部控制审计是落实内部控制的一个重要手段

《行政事业单位内部控制规范(试行)》的第五章的第六十条规定单位应当建立健全内部监督制度,明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限,规定内部监督的程序和要求,对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部审计作为组织内部的一个免疫系统,是属于这个所谓的相关部门或岗位,也就是说,审计本来就是内部控制的一个重要方面,缺了内部审计,内部控制也就不完整了。

(二)实施内部控制审计落实高校内部审计转型的一个重要方向

要发挥内部审计的免疫系统功能,实现增加组织价值的效果,必须实现内部审计转型。我们一直也在说要实现内部审计转型,但是到目前为止,我们的内部审计的主要精力或者说主要审计项目依旧停留在财务收支审计,并没有真正落实了内部审计转型,可以说实施内部控制审计是高校内部审计转型的一个方向。

(三)实施内部控制审计是提升学校管理水平的一个具体措施

浙江省2015年高校书记校长经济责任审计重点内容第4点,以加强内部控制制度建设为目标,在分析权力运行风险点的基础上,关注学校内部管理制度是否建立健全,各项制度实际执行是否严格到位。学校是否实施财务统一管理,各类收入是否全部入账,是否存在小金库、公款私存、违规集资、违规担保等问题。关注资金管理、政府采购等政策执行情况,关注学校内审监督制度建立和执行情况,以及以往审计决定、审计建议的执行采纳情况。这里已经很明显地把内部审计作为内部控制制度的一个重要组成部分。可以说,内部控制良好,业务处理的正确程度就高,错弊情况就少,效率就高,效益就好;反之,亦然。

二、内部控制审计的现状

(一)思想上:重视程度不够

《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)已经在201211月发布,并且在通知中已经明确,自201411日起施行。现在有多少学校已经按照规范要求真正实施了呢?过去我们也讲内部控制,但是那是不全面、不系统的,至少没有一份学校的管理风险防控及审计内部控制评价参考手册,内部控制可以认真执行,也可以不那么认真执行,因为执行与否关系不大。很多人都认为高校的主营业务是教学、科研、服务,内部控制并不是一个主要业务。其实内部控制涉及学校教学、科研、管理和服务的全过程。学校经营或管理是否有效果、效率及效益,与内部控制有着必然关系。但还是有部分人的思想并没有认识到这个问题,内部控制不真正重视,又何来重视内部控制审计。

(二)技术上:审计力量不足

根据《内部审计实务指南第4高校内部审计》的第二章内部控制审计第十条规定,内部控制审计的内容主要包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理等活动中内部控制体系的健全性、有效性进行的审查和评价。一是因为涉及面太广,内审人员必须是具备广博的理论知识和丰富的实践经验,或者是我们的审计队伍拥有各种各样的专业人才,这与我们目前审计队伍的实际不相适应,二是因为涉及面广,没有形成一个完整的评价体系,我们又如何来实施内部控制审计?不得不承认一个现实,审计部门心有余而力不足。

(三)理念上:审计尚未转型

一直以来,都在喊着要审计转型,转型了吗?实际上,至少到目前为止,大多数学校的内部审计还是停留在财务收支审计这个层面。理由很简单,因为大多数审计人员的专业背景和工作经历是会计,会计专业的人普遍存在一个问题过于职业谨慎。内部审计第2103号审计具体准则审计证据里提到的获取审计证据方法有审核、观察、监盘、访谈、调查、函证、计算、分析性复核,我们在审计实务中又应用了多少?内部控制审计与财务收支审计不一样,审计不转型,那就不可能真正地做好内部控制审计。

三、实施内部控制审计的思考

首先从顶层设计开始对《行政事业单位内部控制规范(试行)》自201411日起施行这个问题要高度重视。要使内部控制规范在高校真正全面、系统地实施起来,就必须首先统一思想,提高认识,认识到内部控制对于提升学校管理水平的重要意义。然后构建一个学校内部控制评价指标体系,编印一本学校的管理风险防控及审计内部控制评价参考手册,继而在编写手册的基础上,结合前一段时间廉政风险风险点的排查,编写审计案例汇编。在全校范围营造从上到下,全员重视内部控制的良好氛围,为内部控制审计创造一个良好的环境。具体来说主要措施如下。

(一)构建学校内部控制体系,使内部控制审计有依据

《国务院关于加强审计工作意见》(国发〔201448号)明确提出的审计原则是,依法审计,秉公用权。套用到我们学校内部审计上来,内部审计也要有依据、有标准、有参照系才行,否则我们怎么去认定一个事项的合规性,怎么评价一个活动的效果呢?

构建学校内部控制体系,制订学校内部控制细则,就是对内部控制流程与风险点进行梳理。前几年我们各学校都做过一个廉政风险点的排查,这可以作为参考。整个梳理过程要坚持内部控制规范的四个原则。所谓全面性就是要关注权力运行全过程和经济活动的全面控制,重要性是指学校的重大经济活动和经济活动的重大风险,制衡性是指相互制约和相互监督,适应性是指动态地符合国家有关规定和学校实际,并随环境和要求不断提高。

1.单位层面风险点关注

单位层面的风险点主要从权力运行的视角去关注,主要以下几个方面:

组织:领导班子是不是重视,谁来牵头抓内部控制,关注业务是否全面。

机制:决策、执行、监督是否三权分立,决策中有没有实行集体研究、专家论证和技术咨询,是否符合三重一大的规定。

岗位:岗位职责是不是明确,工作流程是否清晰,不相容岗位有无分离,有无实行轮岗制度。

人员:关键岗位的资质能力是否符合法律规定或行业要求,有无进行经常性的业务培训。

信息:是否合理处理信息,传递和沟通是否及时,是否实行归口管理,是否注意信息安全。

评估:是否成立风险评估工作小组,是否做到至少每年一次的评估,评估报告是否及时提交领导班子并发挥应有的作用。

2.业务层面风险点关注

业务层面的风险点主要是从业务全过程去思考,下面分别不同业务关注以下方面:

1)预算管理

编制:依据是否充分,程序是否规范,方法是否科学,编制是否及时,内容是否完整,项目是否细化,数字是否准确。这里关键要看过程沟通是否有效,与资产资源是否配置,与具体工作是否对应。

审批:审批时规则是否科学,批复(校内预算要考虑可支配,校外预算要考虑全口径),分解和下达(校内应当收支捆绑),预算调整是否合理。

执行:要求严格执行。可以实行通报情况,会议分析,研究问题,改进措施,提高效果。这里要看预算支出的额度和范围,进度是否合理,是否存在无预算支出、超预算支出。

决算:是否实现真实、完整、准确、及时的质量要求。有无建立预算决算相互反映、相互促进机制。是否经常进行财务分析,把学校最近5年的数据同口径比较,甚至横向比较。

评价:是否全过程预算绩效管理,以求达到预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的效果。

2)收支管理

A.收入部分

依据:有无标准,有无项目,有无合同,是不是见钱就收。

开票:有无规范的票据管理制度,票据的申领、使用、核销、销毁是否符合规定。

收款:按照规定标准收款,要求应收尽收,落实催收;票款一致,严禁小金库

核算:归口财务统一管理,严禁账外账。

上缴:是否遵守收支两条线原则,非税收入要收缴分离、票款一致,及时足额上缴。

B.支出部分

审批:审批权限、程序、范围是否正确。

审核:票据是否合法,内容是否真实。严禁超预算、超范围、超标准开支。

支付:是否符合现金管理以及公务卡的有关规定。

核算:依据支付凭证、有关合同等。

负债:是否建立债务管理规定,不得由一人办理债务业务的全过程。

3)科研经费管理

科研项目一直来就是重项目申请,轻监督管理;重过程管理,轻目标管理。

预算:编制是否科学,项目结束是否结算。

经费:自筹经费是否到账,是否套取财政资金。

核算:是否按课题类别和经费渠道单独核算、是否混收混支不利于项目经费管理和评价验收。项目结题,结余经费是否长期不处理。

支出:审批人、经手人是否分离,是否存在超范围、超限额支出,是否存在以虚假合同、虚假发票套现,是否存在违规转到外单位设立小金库,脱离本学校监督和控制。

4)政府采购

预算:使用、采购、管理部门沟通协调机制。

采购:归口管理,除涉密外应公开,涉密的还要签订保密协议。这里有采购方式是否正确,招标组织是否规范,招标文件是否科学、合理,是否体现公开、公平、公正和竞争的原则,采购合同是否严谨。

验收:验收要有依据,要有专门人员或部门,要出具验收证明。

质疑:要有牵头部门负责答疑。

记录:要有记录,妥善保管,整理分类。

5)资产管理

A.货币资金

现金:是否日清月结,提取现金是否获批准,有无超过限额使用现金,是否存在白条抵库

银行存款:是否按月对账,编制银行存款余额调节表是否体现内部控制要求,支票和印鉴保管是否分离,是否存在长期未达账项,是否存在违规出借账户问题。

不得由一人办理货币资金业务的全过程。

应收款项:是否定期对账、及时清理,有无长期挂账问题。

B.实物资产

涉及的内容有资产的配置和调剂,使用和保管,处置,以及投资和租借。

管理:是否归口管理,是否存在重采购、轻管理问题。

记录:账账是否相符,账实是否相符。

处置:是否符合国有资产管理的规定。

投资:是否经过论证并履行规定程序,是否关注投资效益问题。

6)基本建设及修缮管理

决策:项目是否集体决策,决策过程及各方面意见是否形成书面文件。

审核:项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告是否经过审核,有无评审意见。招标:是否严格按照招投标规定要求办理。

施工:是否存在因为设计原因或其他原因,随意进行工程设计变更及其他变更,致使项目投资失控。

资金使用:是否按进度或按计划支付,国库集中支付项目是否按照国库集中支付要求办理。

概算调整:经批准的投资概算是工程投资的最高限额,调整概算要注意程序。

竣工入账:验收是否规范,竣工决算是否及时,并及时转增固定资产。

7)经济合同管理

授权:不得未经授权擅自以单位名义签订经济合同,特别是担保、投资、借贷合同。

订立:重要经济业务必须订立合同,影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同,还需要经过专家谈判等程序。

履行:履行过程要有监督审查制度,未全面履行或监控不当,造成合同收入未足额到账或学校违约风险。

结算:必须以履约为前提。

纠纷:要有纠纷协调机制,先协商,然后再选择仲裁或诉讼。

(二)内部控制审计的具体措施

实施内部控制审计存在的问题,前面已经述及,内部控制没有得到真正的重视,审计力量还不够,审计转型的理念并没有落到实处。面对困难,敢问路在何方?路在脚下。只要开动脑筋,任何时候都是办法总比困难多。

十八届四中全会发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,把审计监督列为八项监督之一,突出了审计的作用。国务院又下发了《国务院关于加强审计工作的意见》,近期我省也出台了《浙江省审计条例》《浙江省人民政府关于进一步加强内部审计工作的意见》,面对内部控制没有得到足够重视问题,我们高校的审计部门,作为一个免疫系统,有义务也有责任通过部门网站等途径,利用内部审计案例等形式大力宣传,推进《行政事业单位内部控制规范(试行)》在学校的实施。

1.内部控制审计的基础

如果说,学校还没有构建一个完整的内部控制体系并形成书面文件,要实施内部控制审计,那就要选择一个点入手,把内部控制审计作为推进学校内部控制规范化、标准化、制度化的一个具体措施。

如果说,学校已经构建了一个完整科学的内部控制体系并形成实施细则之类的书面文件,那么可以以该书面文件为依据,实施内部控制审计。

目前的现状,可以说,绝大多数学校都还没有制订一个全面系统的内部控制及审计评价细则,因此学校的内部控制审计还处于一个摸石子过河阶段,我以为通过一些重要的内部控制环节的审计,对其他的内部控制环节起到一个示范作用,并且举全校之力,推进学校构建内部控制体系,是学校管理水平上一个新台阶。

2.内部控制审计的安排

当前绝大多数学校的内部审计部门人员少、专业和经历相对集中在财务会计一类,上级和学校对我们要求高、任务重。因此要做好内部控制审计,就必须认真做好审计谋划,基于整合视角的内部控制审计安排势在必行。

当前各个学校除了基建修缮审计外,其他审计主要是经济责任审计、财务收支审计及内部控制审计。其实这些类型的审计有很多地方是相通的,财务收支审计是基础,而财务收支审计也离不开内部控制审计;经济责任审计的主要内容也就是财务收支审计加上内部控制审计,而且经济责任审计是一种对人的审计,所有被审对象会比别的审计项目更加重视。鉴于此,首先我们从节约成本、提高审计效率考虑,我们可以独立的做内部控制审计项目,更可以把部分内容重合、程序关联、结果可互相利用把两种或两种以上的审计整合起来,可节约审计的时间和人力资源成本,提高审计效率和质量,特别是经济责任审计时。其次,从与国际接轨的角度来看,整合审计是国际流行趋势。强制要求进行内部控制审计的国家,如美国和日本,内部控制审计与年度财务报表审计都要求整合进行。高校内部控制审计从长远来看,也要与国际趋势相接。应结合高校特点及早着手,才能取得较好的效益。

3.内部控制审计的关键点

内部控制审计的关键点因内部控制的内容不同而不同。这里我们以采购审计为例来说明内部控制审计的关键点。

1)进行细致的审前调查

通过座谈或访谈,了解学校有没有一个采购管理领导小组之类的议事机构,议事机构是否定期有会议等,学校有没有采购管理的有关文件,文件在执行中有无问题,目前采购中主要存在的困难,审计时间范围内采购的业务量大小等。通过审前调查,确定审计的重点内容,为编制审计方案做准备。

2)实施审计要关注的问题

一要检查采购项目是否有预算,是否履行了正常的审批程序,重大采购项目是否经过必要的论证程序。

二要检查采购种类是否正确,与政府采购规定是否一致,要检查一个年度内是否存在分批采购同类物资、服务及工程的,存在化整为零规避公开招标的;对于采购过程中采购方式变更的,要检查其变更是否符合程序;对于单一来源谈判等形式的采购,一定要检查,看是不是符合单一来源谈判的规定。

三要检查招标文件是否有明显瑕疵,是否科学、合理,有关清单描述是否规范准确,是否会产生歧义。

四要检查中标单位是否符合中标公告规定的企业资质要求。

五要检查采购合同,首先要看学校有没有标准合同文本,若有则相对会风险小一点,要看合同基本要素是否齐全,合同上列示的货物的品牌、规格、型号是否与招标文件一致,收取保证金的方式、支付款项的方式、货物或工程的验收方式、违约处理等主要条款是否与投标文件或竞标文件规定的一致。更要注意的是供应商为了在竞争中胜出,可能会在竞标过程中正式承诺一些有说服力的条件 ,比如免费项目、优越的支付条等等。一旦到了合同签订环节,供应商可能会有意弱化以上优惠,或通过所谓猫腻,经这些优惠通过产品或服务收回。因此我们要重点关注投标文件或竞价文件与最终合同的衔接,以确保学校的利益,防范不道德的供应商。

六要关注合同履行问题。合同履行过程中,视合同金额的大小,风险有所不同,一般而言,合同金额大的合同不能按合同约定的执行的可能性更大,如不能按期交货、不符合项等不能全面履行的问题。对此,我们应重点关注大金额、长周期合同,对项目负责人员进行访谈,以了解其对合同执行情况的掌握程度、目前为保证合同顺利实施而采取的措施以及执行效果 ,判断合同整体履行情况,以便及时发现和揭示合同履行中存在的问题。

七要检查验收是否严格按照合同执行,货物的品牌、规格、型号是否与合同一致,重点关注前期发现的不符合项的处理情况,验收程序是否正确,验收有无验收记录,验收人员有无按规定在验收记录上签名。

四、结束语

高校也和其他行业一样,不断变化,我们做内部控制审计,必须时刻关注各种业务的政策变化,要以历史的视角客观地看待过去发生的问题,要以发展的观点对待已经整改的问题,要以全局的眼光评价一个业务或部门的内部控制问题,从而实现审出效益、审出形象、审出水平、审出感情的审计效果。

参考文献

         1]国务院,2014:关于加强审计工作的意见,国发〔201448号。

2]财政部,2012:关于印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知[S],财会[2012]21号。

3]中内协,2009内部审计实务指南第4——高校内部审计S],中内协发〔200919号。

4]中内协,2013:第2201号内部审计具体准则——内部控制审计S],中内协发〔20131号。

5]浙江省人民政府,2015浙江省人民政府关于进一步加强内部审计工作的意见,浙政发〔201517号。

6]李志强,2012:基于整合视角的高校内部控制审计问题研究J,北方经济(8),P94—95

7]赵守全,2014:风险导向物资采购审计应用探索J,财经界(学术版)(10),P245

8]王宝庆,2012:内部审计管理M,立信会计出版社,P5 (作者:龚荣生;单位:湖州师范学院;此论文荣获2015年度浙江内部审计论文三等奖

 

 



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